- Mariana Schreiber - @marischreiber
- Da BBC News Brasil em Brasília
Os gastos com os chamados cartões corporativos por presidentes da República voltaram a intenso escrutínio público após o governo de Luiz Inácio Lula da Silva (PT) divulgar no início de janeiro uma planilha detalhando parte dessas despesas de 2003 a 2022.
A divulgação gerou um debate nas redes sociais sobre qual presidente gastou mais em cartões corporativos. Conforme o próprio governo esclareceu depois, no entanto, as informações dessa planilha estão incompletas.
Por isso, para tentar responder qual presidente usou mais o cartão, a BBC News Brasil fez um levantamento nos dados da Controladoria Geral da União (CGU), órgão que disponibilizou à reportagem registros do uso dos cartões a partir de 2004 e é a fonte mais completa disponível para os valores totais gastos.
O que a planilha trouxe de novidade em relação à CGU foi detalhar as despesas presidenciais, retirando o sigilo de parte delas. Esse sigilo costuma ser usado com o argumento de que isso preservaria a segurança dos presidentes e seus familiares.
Vale esclarecer que os cartões corporativos, que são oficialmente chamado de cartões de pagamentos do governo federal, são usados não só para despesas da Presidência da República, mas também de outros órgãos e ministérios. Eles servem, por exemplo, para bancar despesas de servidores e autoridades em viagens, ou para pagar alguma despesa emergencial, como uma obra ou manutenção de algum equipamento (entenda melhor ao longo da reportagem).
A BBC News Brasil fez, então, duas análises sobre essas despesas. Comparamos os gastos específicos da Presidência da República e as despesas de todo o governo, ou seja, de todos os órgãos e ministérios, com esses cartões. Em ambas as comparações, os dois primeiros governos de Lula aparecem com a maior média anual de despesas (veja os números e entenda os cálculos ao longo da reportagem).
Foram feitas essas duas comparações (despesas da Presidência e despesa total do governo) porque um dos debates surgidos após a divulgação da planilha é que os gastos registrados nos cartões corporativos da Presidência nos dois primeiros governos de Lula incluiriam também despesas de ministérios e, por isso, somariam valores maiores que a de outras administrações, como os governo de Temer e Bolsonaro, cujas informações estariam restritas a gastos da Presidência.
Essa informação, porém, foi desmentida pela própria Secretaria de Comunicação da Presidência da República (Secom). Em resposta à BBC News Brasil, o órgão disse que as despesas da planilha se referiam apenas a gastos da Secretaria Especial de Administração da Presidência, que não incluem despesas de ministérios e ficam registradas na CGU com o código 110001.
Os números da CGU analisados pela reportagem indicam que, na média anual, a administração Lula foi a que mais gastou com o cartão, tanto quando se considera o total do governo (R$ 111,6 milhões ao ano), como quando se observa apenas as despesas da Presidência (R$ 13,6 milhões). Os valores foram atualizados pela inflação.
Na outra ponta, a administração Temer aparece como a que menos usou o cartão: R$ 66 milhões na média anual de todo o governo, e R$ 6,3 milhões na média anual da Presidência.
Já Dilma e Bolsonaro se alternam. O governo dela aparece como o segundo que mais gastou no total (R$ 105,4 milhões em média), enquanto ele aparece com o segundo maior gasto quando se considera apenas o uso do cartão pela Presidência (R$ 11,3 milhões em média).
Os dados disponíveis no momento dos cálculos iram até outubro de 2022, já que ainda não haviam entrado no sistema as despesas de novembro e dezembro.
Eis a média anual de cada presidente, calculada após atualização das despesas pela inflação:
Gasto total do governo com cartões (média anual):
- Lula: R$ 111.615.995,03
- Dilma: R$ 105.359.749,99
- Temer: R$ 66.018.287,49
- Bolsonaro: R$ 66.859.775,58
Gasto da Presidência com cartões (média anual):
- Lula: R$ 13.651.977,23
- Dilma: R$ 10.168.224,19
- Temer: R$ 6.352.463,95
- Bolsonaro: R$ 11.297.276,77
Entenda melhor a seguir o funcionamento dos cartões corporativos e os cálculos feitos pela BBC News Brasil.
Como funciona o cartão corporativo?
O cartão corporativo passou a ser adotado no governo Fernando Henrique Cardoso para substituir o uso de cheques em compras emergenciais e de baixo valor, quando não é possível seguir os trâmites normais de uma licitação ou de um processo de dispensa de licitação. Essa categoria de despesa é chamada de suprimento de fundos.
Cada órgão que utiliza os cartões tem um responsável nomeado como "ordenador de despesas", que administra a distribuição dos cartões para alguns servidores e quais gastos cada um está autorizado a fazer. O próprio ordenador não pode ter um cartão.
Segundo os decretos nº 5.355/2005 e nº 93.872/1986, as despesas com cartões podem ser feitas em três situações:
- para atender despesas eventuais, inclusive em viagens e com serviços especiais, que exijam pronto pagamento;
- quando a despesa deva ser feita em caráter sigiloso, conforme se classificar em regulamento;
- para atender despesas de pequeno vulto, assim entendidas aquelas cujo valor, em cada caso, não ultrapassar limite estabelecido em Portaria do Ministro da Fazenda.
A própria portaria, porém, prevê que o Ministério da Fazenda e do Planejamento poderão autorizar outras despesas em ato conjunto.
Já os limites das despesas estão estabelecidos na Portaria 95/2002 do Ministério da Fazenda, mas essa norma também estabelece que esses limites podem ser superados excepcionalmente desde que essa mudança seja justificada em despacho do ministério responsável pela despesa.
Os limites gerais estabelecidos são de 10% dos valores fixados na Lei de Licitação para obras e 10% do fixado na lei para outras despesas, sendo que esses limites são atualizados pela inflação a cada ano.
No entanto, essas regras e limites são mais flexíveis e menos claras no caso da Presidência da República.
Conforme estabelece o decreto 93.872/1986, alguns órgãos terão regimes especiais de uso do cartão, devido a suas "peculiaridades" de funcionamento. Isso inclui órgãos da Presidência da República, da Vice-Presidência da República e algumas áreas específicas de ministérios, como a o atendimento à saúde indígena do Ministério da Saúde e algumas repartições do Itamaraty no exterior.
No caso da Presidência, o regime especial está previsto na portaria nº 141, de março 2022.
Em uma avaliação das regras feita ao portal de notícias Jota, a organização Transparência Brasil considerou que essa portaria "tampouco é clara sobre os termos e limites aplicáveis".
Entenda a diferença dos dados da planilha e da CGU
Os gastos com esses cartões são disponibilizados a cada mês no Portal da Transparência, uma ferramenta administrada pela Controladoria Geral da União (CGU) que permite acompanhar as despesas do governo.
No entanto, parte do uso do cartão é mantida em sigilo — ou seja, embora o Portal traga os valores totais gastos, não é possível saber os detalhes de parte das operações, como o local da compra, o que foi adquirido e por qual servidor responsável pelo cartão.
A justificativa costuma ser a segurança de autoridades ou garantir o sucesso de ações sigilosas, como operações da Polícia Federal.
A organização Fiquem Sabendo, especializada em transparência, chegou a solicitar a queda desse sigilo ao governo Bolsonaro, mas o pedido foi negado. A justificativa da recusa se baseou neste trecho da Lei de Acesso à Informação: "As informações que puderem colocar em risco a segurança do Presidente e Vice-Presidente da República e respectivos cônjuges e filhos(as) serão classificadas como reservadas e ficarão sob sigilo até o término do mandato em exercício ou do último mandato, em caso de reeleição".
Com o fim do mandato de Bolsonaro, portanto, a justificativa para o sigilo caiu e as informações foram disponibilizadas pelo novo governo, junto com despesas de outros presidentes desde 2003, atendendo ao pedido da Fiquem Sabendo.
No entanto, o governo Lula liberou a planilha sem explicar o seu conteúdo, o que levantou muitas dúvidas e questionamentos sobre qual seria exatamente o escopo das despesas divulgadas.
Assim como os números do Portal da Transparência analisados pela BBC News Brasil, o conteúdo dessa planilha indica que os maiores gastos teriam sido realizados por Lula nos seus dois primeiros mandatos (2003 a 2010).
Seus apoiadores, porém, passaram a argumentar que os dados de Lula incluiriam despesas de todo governo — ou seja, não seriam apenas da Presidência da República, mas também de ministérios.
Segundo essa argumentação, as despesas de Lula estariam infladas em relação a de outros anos, que seriam restritas aos gastos da Presidência da República.
A BBC News Brasil questionou a Secretaria de Comunicação da Presidência da República (Secom) no dia 13 de janeiro e, após uma semana, o órgão esclareceu que os dados divulgados na planilha se referem apenas a gastos relacionados diretamente aos presidentes, registrados no Portal da Transparência como despesas da Secretaria Especial de Administração da Presidência (unidade gestora identificada pelo código 110001).
Ainda assim, há diferenças entre o conteúdo da planilha e os dados dessa unidade gestora extraídos pela BBC News Brasil diretamente do Portal da Transparência.
Um ponto que não foi esclarecido ainda pelo governo é se os dados incluem gastos dos presidentes em viagens ao exterior, por exemplo. A planilha não parece incluir essas despesas, enquanto a CGU disse à reportagem que "é possível que despesas no exterior componham as transações" dos cartões corporativos.
A nota da Secom diz ainda que está produzindo uma nova planilha das despesas com cartão. "Haverá uma nova publicação em breve, uma vez que alguns registros não foram incluídos na extração original", respondeu o órgão.
A Secom ressaltou ainda que gastos do Gabinete de Segurança Institucional (GSI) que foram classificados como sigilosos "permanecerão sem publicação até o posicionamento do GSI acerca da persistência ou não das razões para classificação".
Segundo o órgão, o governo "divulgará, juntamente com a nova planilha, os critérios (escopo) utilizados para extração (dos dados)".
Entenda o levantamento da BBC News Brasil Diante do argumento de apoiadores de Lula de que não seria possível comparar os gastos no cartão corporativo porque as despesas do petista incluiriam mais órgãos do governo do que as de outros presidentes, a BBC News Brasil fez duas análises.
A reportagem comparou tanto o total gasto por cada governo como as despesas relacionadas diretamente ao presidente, por meio da Secretaria Especial de Administração da Presidência.
Esses gastos são identificados pela CGU na categoria "cartões de pagamentos do governo federal". Os dados disponibilizados vão de 2004, segundo ano do primeiro governo Lula, até outubro de 2022. Ou seja, nem o primeiro ano do governo Lula , nem os dois meses finais do mandato de Bolsonaro estavam no sistema.
Em ambos os casos, foi retirada uma média anual dessas despesas para cada governo — como cada um dos presidentes governou por uma quantidade diferentes de anos, não faria sentido comparar o total.
Para essa comparação, o gasto de cada ano foi atualizado pela inflação (IPCA) até dezembro de 2022, e depois foi retirada a média de cada presidente.
No caso de Lula, como o Portal da Transparência fornece apenas dados a partir de 2004, foi feita a média de sete anos de gestão (2004 a 2010), ficando de fora o primeiro ano do mandato.
O valor total gasto pelo governo corrigido pela inflação ficou em R$ 781.311.965,24, dando uma média anual de R$ 111,6 milhões.
Já o gasto da Secretaria Especial de Administração da Presidência somou R$ 95.563.840,61 em sete anos, uma média de R$ 13,6 milhões.
Para Dilma, foram considerados os anos de 2011 a 2015 (cinco anos), já que em 2016 ela foi afastada do cargo em abril. O total do governo deu R$ 526.798.749,95, e a média anual ficou em R$ 105,4 milhões.
A despesa da Secretaria Especial de Administração da Presidência com cartão somou R$ 50.841.120,94 nos cinco anos da presidente (R$ 10,2 milhões em média)
Para Temer, foram considerados apenas 2017 e 2018, já que são os únicos anos completos de mandato, o que significou um total de R$ 132.036.574,98 para o governo e uma média de R$ 66 milhões.
No seu caso, a Secretaria Especial de Administração da Presidência gastou R$ 12.704.927,90 com cartão nos dois anos, ou R$ 6,3 milhões em média.
E, para Bolsonaro, foi feita a média dos quatro anos de governo (2019 a 2022). O total gasto por sua administração com cartões deu R$ 267.439.102,32, com a média anual em R$ 66,8 milhões.
Já a Secretaria Especial de Administração da Presidência somou R$ 45.189.107,08 no cartão. Na média anual, o gasto ficou em R$ 11,3 milhões.
O que mais chama atenção é a grande diferença entre o gasto médio total dos governos Lula e Dilma e dos governos dos outros dois presidentes.
Uma possível razão para essa diferença é que Lula e Dilma tinham mais ministérios do que Bolsonaro e Temer. Os petistas consideram que é importante uma maior número de pastas para implementar políticas públicas, enquanto os outros dois adotaram uma estrutura mais enxuta, com o argumento de que o Estado deve ser mais eficiente.
Um conclusão mais fundamentada, porém, demanda uma análise mais aprofundada das despesas.
Vale notar que o total do governo Bolsonaro ainda deve subir, já que não foram contabilizadas despesas dos últimos dois meses do seu mandato. Mas parece improvável que esse período eleve o gasto médio anual total do governo acima do registrado por Lula e Dilma.
A despesa específica da presidência também deve subir um pouco. Como Bolsonaro reduziu muito suas viagens no final de 2022, após a derrota para Lula, esse impacto tende a ser suavizado devido aos gastos relativamente menores com alimentação, hospedagem e segurança nesses deslocamentos.
Sobre os dados analisados, vale ainda destacar que a CGU não oferece uma apresentação padronizada. O Portal da Transparência mantém apenas dez anos de gastos dos governos (2013 a 2022) para consulta online.
"Isso se deve à necessidade de se manter um volume administrável de dados em disco, de maneira a não comprometer o desempenho do Portal", explicou a instituição.
Já as despesas com cartão corporativo de 2004 a 2012 foram enviadas em planilhas de Excel após a solicitação da reportagem.
Sigilo questionado
Para Gil Castello Branco, secretário-geral da organização Contas Abertas, é compreensível que algumas despesas sejam sigilosas, como operações da Polícia Federal que não podem ser antecipadas com emissões de notas de empenho, descrevendo previamente os nomes dos agentes, o local, e a data das compras.
"Em fóruns internacionais, são debatidos, inclusive, o sigilo ou não, por exemplo, da padaria onde é comprado o pão para a residência oficial do presidente da República. Supostamente, essa informação facilitaria um eventual atentado", acrescenta.
Na sua avaliação, porém, parte das informações não é divulgada porque as autoridades temem algum constrangimento.
"Costumo dizer que os presidentes não têm salário, e sim poupança. Tudo o que imaginarmos relacionados ao dia a dia da família presidencial e seguranças são pagos pelos cidadãos. E os presidentes, seja quem for, comem iguarias preparadas por chefs famosos, vestem-se bem orientados por estilistas, têm cabeleireiros e outros serviços pessoais à disposição, consomem bebidas alcoólicas, etc", exemplifica.
"São despesas pagas pelos contribuintes que, se reveladas, pensam as autoridades, geram constrangimento perante os eleitores", acredita Castello Branco, que defende a ampla divulgação das despesas com os cartões corporativos, com exceção apenas das que envolvam a segurança do presidente e de seus familiares.
A planilha divulgada pelo governo neste mês, por exemplo, que todos os quatro presidentes eram clientes do mercado La Palma, um comércio gourmet em Brasília.
No total, a Presidência da República consumiu cerca de R$ 3,6 milhões nas duas unidades do mercado, em valores não atualizados pela inflação. Lula, em oito anos, usou o cartão em compras que somaram R$ 1,175 milhão. Dilma, por sua vez, gastou cerca de R$ 1,2 milhão em pouco mais de cinco anos. Já as despesas de Temer somaram R$ 492 mil em cerca de dois anos e meio. Enquanto Bolsonaro consumiu cerca de R$ 680 mil em quatro anos.
Polêmicas novas e antigas
Essas despesas têm sido alvo de polêmicas desde que o cartão corporativo foi adotado no governo Fernando Henrique Cardoso.
Em 2008, no segundo mandato de Lula, o Senado chegou a instalar uma Comissão Parlamentar de Inquérito para apurar o uso dos cartões. Um dos investigados foi o então ministro dos Esportes, Orlando Silva (PCdoB-SP), que virou alvo após pagar R$ 8,30 em uma tapioca em Brasília com o cartão corporativo. Ele alegou que se enganou no momento do pagamento e que ressarciu o valor, já que o cartão só poderia ser usado em viagens.
Também sofreu questionamento uma despesa de R$ 20.112 com diárias em hotel e alimentação, em uma viagem ao Rio de Janeiro para qual levou a esposa, sua filha bebê e uma babá. Ele argumentou que estava em agenda oficial e que a presença de sua mulher fazia parte do protocolo da viagem.
Apesar disso, Silva decidiu devolver do próprio bolso R$ 30.870,38 gastos com o cartão em dois anos como ministro.
No caso de Bolsonaro, algumas despesas também chamam atenção, como gastos elevados com alimentação e abastecimento de combustível em dias que o ex-presidente realizou motociatas com apoiadores.
Segundo levantamento do jornal O Globo, o uso do cartão corporativo soma R$ 1,5 milhão em dias de motociata.
A maior parte envolve hospedagens em hotéis de alto padrão (R$ 865.787), alimentação (R$ 580.181), apoio logístico (R$ 36.047) e gasolina (R$ 18.691).
Quando Bolsonaro realizou uma motociata em São Paulo no dia 15 de abril de 2022, por exemplo, o cartão da presidência realizou sete compras no valor total de R$ 62.206 na lanchonete Tony e Thais, que fica em Moema.
Nessa mesma data, também foram gastos no total R$ 2.614,61 em dois postos de combustível.
Após a divulgação desses dados, foi levantado o argumento de que as despesas indicam a possibilidade de o cartão da presidência ter sido usado não só para os gastos da equipe presidencial, mas para fornecer lanches e combustível para os apoiadores que participaram da motociata.
Segundo Gustavo Badaró, professor de Direito Processual Penal da Universidade de São Paulo, se isso tiver ocorrido, o ex-presidente poderia ser enquadrado no crime de peculato (desvio de dinheiro público), que tem pena de 2 a 12 anos de prisão, além de multa.
Além disso, poderia ser cobrado a ressarcir os cofres públicos na esfera civil.
Outras despesas podem levantar esse tipo de suspeita. A planilha revela que Bolsonaro gastou R$ 55 mil em uma padaria no Rio de Janeiro um dia após a festa de casamento do seu filho Eduardo Bolsonaro, que ocorreu na cidade em 25 de maio de 2019.
O ex-presidente ainda não comentou publicamente essas despesas específicas reveladas pela planilha.
Ao responder sobre o tema em agosto, em entrevista a Jovem Pan, Bolsonaro afirmou nunca ter gastado um centavo do cartão corporativo para si. Disse também que os gastos eram da equipe de segurança que, segundo ele, teria 80 integrantes que o acompanhavam em viagens.
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